특별지방행정기관 지방이관 정책분석을 통한 효과적인 추진전략을 담은 연구서가 발간됐다.

제주특별자치도의회 김인성 행정자치전문위원은 약 10년 동안 정책연구위원으로서 의정활동을 지원한 전문성을 바탕으로 ｢특별지방행정기관 지방이관의 운용실태와 전략방안｣을 발간하였다.

(출간 배경 및 의미) 김인성 전문위원은 발간 배경에 대해 “평소 역대 정부마다 지방자치･분권을 국정과제로 채택하지만 제대로 추진되지 못하는 원인을 구조적으로 밝히고 싶었다”는 지적 욕구에서 비롯됨을 밝히고 있다.

그는 문제해결을 위해 특별자치지역이자 우리나라에서 유일하게 지방정부로 이관된 특별지방행정기관(7개) 사례를 의회라는 정책현장경험을 하면서 연구할 수 있게 된 점에 대해서도 대단한 행운이자 감사한 일이라고 말한다.

아울러 행정학 박사학위 논문을 보완하여 발간했다 면서도 지방자치를 공부하거나 정책현장에 있는 공직자분들에게 유용한 참고자료가 되기를 희망하면서 책자발간을 결심했다고 강조하고 있다.

(정부 특별지방행정기관 이관 정책 실패 배경) 저자는 국가의 지방자치･분권 정책이 제도적으로 제대로 추진되지 못하는 이유 중 하나를 지방자치제도가 오랜 기간 중단된 데서 비롯되었다고 진단한다. 김인성 전문위원은 “1961년 5월부터 1990년 4월까지 지방자치제도가 중단된 약 30년 동안 지금의 지방자치단체 사무를 중앙부처와 해당 각종 산하기관들이 추진해왔다”며, “본격적으로 지방자치제도가 부활되면서 지방자치단체의 자치권을 구성하는 ‘고유 자치사무와 자치구역 등’에서 기존의 정부기관 사무와 사무범위가 중복되면서 ‘자치권’과 충돌하고 갈등이 생기기 시작했다”는 것이다.

대표적인 사례가 각종 특별지방행정기관 분야이며, 학계 등에서 지방자치분권 차원에서 특별지방행정기관 이관 필요성을 제기하였으며 2006년 7월 1일 제주특별자치도 출범 시 시범정책 차원에서 7개 특별지방행정기관이 제주특별자치도로 이관되었다.

이후 ｢지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣(이하: 지방분권법)에 따른 특별지방행정기관 정비(제12조) 과제가 국정과제에 계속해서 포함되었으나 전국적으로 확산되는 가시적인 성과가 나타나지 않았다.

저자는 바로 이 지점에서 제주특별지방행정기관 사례 분석을 통해 정부의 지방자치분권 차원에서 효과적인 전략을 제시하고 있다.

(제주특별지방행정기관 주요 문제점) 저자는 “제주특별지방행정기관 이관 후 제기되는 문제점은 주로 정부 예산 지원규모는 줄어들고 도비부담이 늘어나는 재정적 측면이 강하다”며, “재정적 부담이 늘어나기 때문에 중앙정부로 환원해야 한다는 목소리는 일견 타당성이 있는 측면이 있으나 그 이전에 제대로 된 진단과 함께 대책을 마련할 필요가 있다”고 주문한다. 모든 문제를 재정의 문제로 귀결시키면서 유･불리를 논하면 제주특별자치도를 완성하는 데 정책적 선택지가 많지 않기 때문이라는 분석이다.

제주특별지방행정기관에 대한 부정적 평가가 주를 이룬 원인에는 중앙정부와 제주특별자치도 모두 책임에서 자유로울 수 없다고 저자는 분석하고 있다.

중앙정부는 제주특별자치도가 요구했던 제주특별법 제도개선 과제 수용에 소극적이었고 국비지원과 인사교류 등 정책소통이 미흡하여 참여정부가 적극적으로 추진했던 제주특별지방행정기관 이관정책이 정권이 바뀌면서 소극적 행태를 보였다.

제주특별자치도에서는 이관된 제주특별지방행정기관에 대한 정책성과를 높이기 위한 노력이 미흡하였다. 추가 사무이관을 위한 지속적인 노력은 기울였으나 전문성 강화를 위한 조직 운용, 인사제도 및 교육훈련제도 운용은 미흡하였다. 또한 중앙정부 예산절충을 위해 제주특별법에 있는 제도적 근거를 활용한 성과 있는 노력을 하지 못했다.

(연구 주요 특징: 제주특행기관 이관 당시 근무했던 공직자 대상 설문조사 실시) 저자는 연구의 특징 중 하나는 제주특별지방행정기관으로 이관될 때 같이 소속이 변경된 인원(이관정원 142명, 실제 이관 정원 125명)을 대상으로 설문조사를 실시한 것이라 밝히고 있다. 특별지방행정기관 이관 전과 후를 경험한 직원을 통해 현재의 정책평가와 향후 개선 시 정책의 우선순위를 실증적으로 도출하는 데 의미가 있기 때문이다.

※ 설문조사 주요 결과
･특별지방행정기관 이관 시 당시 제주도의 정책의지가 높았고 이관 방식은 포괄적 위임방식으로 추진
･‘제주특별자치도 설치’라는 제주의 행정여건과 제주특별자치도 입장을 고려하여 추진
･제주특별지방행정기관 이관은 제주도민의 삶의 질 향상과 제주발전에 긍정적인 영향을 미치는 사무라고 평가
･제주특별지방행정기관 이관 후 지속적인 제도개선과 정부예산확충을 위해 노력을 했지만 그 성과는 미미했고 기관 전문성 강화와 이관사무 활용 등 이관 후 정책의지는 미흡한 것으로 평가
･제주특별지방행정기관 이관 추진 시 정책이해 관계자 공감대 형성 미흡: 정권차원에서 적극적으로 추진되었으며 구성원에 대한 의견수렴과 사전에 법적 타당성, 제주특별자치도 실익 등 내용상으로 충분히 검토되지는 못했던 것으로 평가
･도민들의 행정서비스 접근성을 높이는 데 기여했고 도 조직으로 통합 운영하는 조직운영은 어느 정도 성과가 있는 것으로 평가

저자는 “제주특별지방행정기관 문제가 제주에 국한되는 사항이 아니라 우리나라 지방분권 정책이 봉착하고 있는 문제이기에 그 해결의 실마리를 제시하는 데 노력하였다”고 밝히고 있다.

(특별지방행정기관 문제해결을 위한 핵심 가치) 특별지방행정기관 이관 정책이 저조한 이유 중 하나는 중앙에서 지방으로 기능을 이관해야 한다는 단편적 차원의 보충성의 원칙 등을 강조하면서 중앙정부의 공감대를 얻지 못하는 데 있다고 분석하고 있다. 이에 저자는 정부의 특별지방행정기관 이관 정책을 원활히 하기 위해서는 정부조직인 특별지방행정기관도 ① ‘민주주의-지방자치-지방분권’이란 정치･행정 철학에 닿아 있으며, ② ‘완전한 보충성의 원칙’에 입각한 정책의사결정이 이뤄져야 함을 강조하고 있다.

① 민주주의-지방자치-지방분권 철학
: 정부조직 중 하나인 특별지방행정기관도 최종 인사권자가 국민에게 선출된 대통령이며, 헌법에 따라 대통령 의무 중 하나는 국민의 복리증진을 위하는 데 있기에 이를 위한 정책수단인 정부조직도 같은 목적으로 운영해야 하는 원리임. 지방자치단체의 의무도 주민의 복리증진에 있으며 국가의 사무와 지방자치단체의 사무가 중복될 경우 ‘지역의 문제는 지역을 잘 알고 능률적으로 처리할 수 있는 주민 또는 가장 가까이 있는 행정기관이 처리할 수 있도록 해야한다’(보충성의 원칙)는 원칙 하에 지방분권의 당위성을 가질 수 있음.

② 완전한 보충성의 원칙 개념

: 기존의 보충성의 원칙의 한계는 지역이 능률적으로 처리할 수 없을 경우 중앙정부가 해당사무를 수행하는 것이 낫다는 결론으로 귀결되면서 특별지방행정기관 이관을 둘러싼 이론･논쟁이 명확한 결론을 내릴 수 없었음.
완전한 보충성의 원칙은 주민, 지방정부가 이관된 사무를 능률적으로 수행할 수 없더라도 지방에서 필요하다면 중앙정부를 대상으로 능력(제도, 재원 등)을 요청하는 권리를 포함함.

보충성(subsidiarity) 용어는 라틴어 subsidium에서 유래한 것으로 help 또는 support의 뜻을 내포하고 있으며, ｢유럽 지방자치 헌장(European Charter of Local Self-Government)｣(1988.9)에 처음으로 명문화된 바 있음

(특별지방행정기관 지방이관 전략) 저자는 정책의 생애주기와 정책이해관계자의 입장을 고려한 전략을 제시하였다. 이는 특별지방행정기관 이관 정책을 포함한 지방자치분권 정책 추진전략에 적용할 수 있음을 강조하고 있다. 특별지방행정기관 이관정책을 추진하기 위한 전략으로써 총 5단계를 제시하였고 각 단계는 생애주기적 정책과정과 연계시켜 11개 정책방향과 23개 정책과제를 도출하였다.

(향후 정책 활용 방안) 이번 연구결과에 대한 정책시사점을 현재 제주특별자치도의회 차원에서 추진하고 있는 ‘제주특별법 전부개정’ 과정에 적용하고 있음을 밝히고 있다. 추진전략과 주요 과제별 설득논리 등에 연계시켜 실무적으로 지원하고 있으며, 향후 제주특별법 제도개선 등 지방자치분권이 지속적이고 원활하게 추진될 수 있도록 관련 조례를 제･개정 해나갈 수 있도록 지원해나갈 계획이라고 밝혔다.

마지막으로 저자는 오늘의 성과가 있게 적극 응원해주신 의원님과 주변의 모든 분들게 감사의 말씀을 전한다며, 앞으로 제주특별자치도의회가 보다 전문성을 강화하여 집행기관에 대한 견제와 균형의 원리가 더욱 더 잘 실현되어 도민 여러분의 삶의 조금이나마 나아질 수 있도록 의정활동 지원에 더욱 노력하겠다고 앞으로의 각오를 밝혔다.

※ 도서 현황 및 구입 방법

･출판사: 한국학술정보, 450쪽, 2만5천원

･구입처: (온라인) 각종 인터넷 서점 / (오프라인) 한라서적